Crisis política y modernización del Estado

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Este es un extracto del informe que hoy presenta el Instituto de Estudios de la Sociedad (IES). En este, el investigador Guillermo Pérez explora las causas de la crisis, reivindicando una lectura política de la modernización del aparato estatal y busca aproximarse a los desafíos que enfrenta esta reforma a la luz de las discusiones actuales.

La última versión del Estudio Nacional de Transparencia, publicada a finales de 2019 por el Consejo para la Transparencia, arroja un dato preocupante: 23% de las personas confía en el sector público. De acuerdo con la misma encuesta, 83% de los entrevistados mantiene una relación distante con el Estado, mientras que 75% lo califica como maltratador. Además, 70% asegura que este discrimina en su actuar.

Percepciones de este tipo confirman que la fractura entre política y sociedad, evidenciada con fuerza a partir de octubre del 2019, no afecta únicamente a los partidos y autoridades políticas. De hecho, la ciudadanía es profundamente crítica de un Estado cuyo despliegue no alcanza a satisfacer ciertas exigencias y necesidades relevantes para ella. Desde luego, influyen acá múltiples factores. Entre ellos, los reiterados problemas en la prestación de servicios públicos — acentuados gravemente con la pandemia de coronavirus —, la escandalosa seguidilla de casos de corrupción, el centralismo y la excesiva burocracia. Todo esto permite comprender, en parte, la enorme sensación de distancia que el ciudadano experimenta cotidianamente con los organismos estatales.

Debido a estas y otras dificultades de más larga data, la idea de reformar y modernizar el funcionamiento del Estado ha tomado fuerza en las últimas décadas, convirtiéndose en un tema recurrente tanto en campañas como en los discursos políticos. Esto se explica, además, por la voluntad de diversas organizaciones de la sociedad civil, que han encontrado en esta agenda una alternativa para hacer frente a la crisis de confianza y legitimidad institucional que nuestro país arrastra (por) años, y que se hizo ineludible después del 18 de octubre.

Este sentido de urgencia, sin embargo, se ha visto obstaculizado por una contradicción persistente: aunque existe un acuerdo más o menos transversal respecto de la importancia de reorganizar profundamente el aparato estatal, las iniciativas concretadas en esa dirección son necesarias pero muy insuficientes. En otras palabras, el enorme compromiso que dice tener la clase política con la reforma y modernización del Estado no se ha traducido en modificaciones igualmente intensas y profundas. A esto habría que agregar, además, la tendencia de algunos sectores de la izquierda a ignorar la urgencia de esta agenda, y de cierta derecha a concebirla como una mera reducción del aparato estatal. Si estas dinámicas continúan repitiéndose, corremos el riesgo de profundizar aún más el descontento de la ciudadanía (…).

El debate constitucional en curso y los problemas de diversos organismos estatales que se han vuelto visibles a partir de la crisis gatillada por el COVID-19 debieran contribuir a generar un clima que permita avanzar efectivamente en la construcción y ejecución de un plan integral de modificaciones al funcionamiento del Estado. Sin embargo, dificultades de diversa índole ponen en jaque el éxito de un proceso de por sí complejo. Este requiere, entre otras cosas, definiciones políticas profundas, autoridades con voluntad de ceder en sus respectivas posiciones y una importante exigencia técnica para todos los actores (…). Este informe busca aproximarse a los desafíos que implica la reforma y modernización del Estado.

1. El camino hacia la modernización

Desde hace más de veinte años, la idea de modernizar el Estado ha tenido un lugar en los programas de campaña y en las posteriores agendas gubernamentales. Fue, de hecho, uno de los temas más relevantes en la elección de Eduardo Frei Ruiz-Tagle en 1993 (…). Sin embargo, a pesar de que esa voluntad se tradujo en algunos cambios significativos, estos estuvieron lejos de las expectativas generadas en un principio.

La lógica de reformar y modernizar algunas áreas del Estado por vía administrativa —evadiendo las reformas de tipo legal y excluyendo a los parlamentarios y a amplios sectores de la clase política— se mantuvo prácticamente inalterada desde los inicios de la transición hasta la mitad del mandato de Ricardo Lagos. En 2003, y como una reacción a los bullados casos de corrupción relacionados con el Ministerio de Obras Públicas, el gobierno acordó con la oposición una agenda de modernización del Estado en cuatro materias: gestión pública, recursos humanos, gestión financiera y descentralización. La presentación y puesta en marcha de estos proyectos le permitió al país salir de una de las crisis institucionales más profundas de la transición (…).

En los gobiernos siguientes se mantuvo el consenso político acerca de la importancia de reformar y modernizar el Estado. Sin embargo, ese acuerdo transversal no se tradujo en modificaciones profundas e integrales. Esto refleja una dinámica que se ha vuelto recurrente, y no solo en estas materias. Al no figurar en las encuestas de opinión como asuntos relevantes para la ciudadanía, y al requerir un arduo trabajo cuyos frutos son de largo plazo y exceden los tiempos electorales, el compromiso de nuestra clase política con la reforma y modernización del aparato estatal no se ha traducido en hechos concretos. Cabe señalar, además, que esta parálisis debe entenderse en el marco de la fragmentación y bloqueo que padece hace años nuestro sistema político, lo que ha impedido articular las diferencias y lograr acuerdos en cualquier materia más o menos relevante. Así, los tópicos vinculados a la modernización y reforma del aparato estatal se han ido transformando en lugares comunes que las autoridades no han querido —o, según veremos, no han podido— enfrentar ni articular.

No debe extrañar, entonces, que en los últimos años las principales propuestas al respecto provengan de organizaciones de la sociedad civil. Son ellas las que han logrado mantener el tema en la agenda pública, comprometiendo —y apoyando técnicamente— al gobierno de turno con avances concretos. Respecto de este último punto, cabe destacar dos ejemplos. Primero, el soporte técnico del Centro de Estudios Públicos (CEP) al gobierno de Ricardo Lagos durante la crisis del año 2003, fundamental para construir un paquete de reformas aceptado transversalmente por la clase política. Y, segundo, la agenda de modernización emprendida por el gobierno actual —que incluye, entre otras cosas, la creación de un Consejo Asesor Permanente para la Modernización del Estado y la puesta en marcha de la Secretaría para la Modernización del Estado—, basada explícitamente en el diagnóstico que desarrolló el CEP entre los años 2016 y 2018.

Algunas de las propuestas de la sociedad civil que se han caracterizado por su mayor transversalidad y visibilidad en nuestro debate público durante los últimos años han sido Un mejor Estado para Chile, del Consorcio para la Reforma del Estado (Consorcio), y Un Estado para la Ciudadanía, del CEP.

El Consorcio se creó en el año 2008 por iniciativa de un conjunto de organizaciones de la sociedad civil pertenecientes a todo el espectro político, desde la Fundación Jaime Guzmán hasta Chile 21. El principal objetivo de este grupo era “contribuir a la viabilidad y continuidad del proceso de reforma del Estado en Chile”. Su trabajo tuvo como corolario un informe titulado Un mejor Estado para Chile, donde se propusieron políticas públicas respecto de cuatro materias: roles e institucionalidad del Estado, descentralización, personas en el Estado y planificación, control y evaluación de la acción del Estado.

Más allá de las propuestas en particular, su diagnóstico era claro: según el Consorcio, el Estado chileno “descansa en estructuras de mediados del siglo XX que no permiten gestionarlo de manera eficiente y efectiva”. Por tanto, la meta era transformarlo “en uno de clase mundial al servicio de las personas”.

En una línea similar, a mediados del año 2016 el CEP formó una comisión de expertos para diseñar políticas públicas sobre modernización del Estado. A fines del 2017 este grupo entregó una serie de propuestas plasmadas en el documento “Un Estado para la Ciudadanía”. Informe de la Comisión de Modernización del Estado (…). A grandes rasgos, son tres las razones que, según el CEP, revelan la necesidad urgente de iniciar un proceso de modernización del Estado: lograr mayor eficacia gubernamental, combatir la desconfianza y prepararse para enfrentar un horizonte de restricciones fiscales.

Antes de pasar a la sección siguiente, donde analizaremos algunas de las tensiones reflejadas en estas propuestas, urge hacer ciertas precisiones. Si bien en el marco de la opinión pública los conceptos de modernización y reforma tienden a ser utilizados como sinónimos, a nivel teórico se comprenden de forma diferenciada. A grandes rasgos, la idea de modernización suele entenderse como “aquel conjunto de iniciativas que producen los denominados ‘cambios continuos’ que son transformaciones que no cuestionan la lógica dominante ni la identidad del Estado”. En este sentido, modernizar puede ser comprendido como un “rejuvenecimiento físico, organizativo o tecnológico, que no supone un verdadero cambio institucional”, que “implica mejorar la forma en que el Estado hace las cosas, introducir mecanismos más transparentes, eficientes, enfocarse en los procesos que están detrás de las acciones del Estado (…) con el fin de mejorarlos”. El concepto de reforma del Estado, en cambio, suele comprender “procesos que apuntan a generar alteraciones en las funciones y roles que asume el Estado, y a la forma cómo se distribuye el poder entre las diversas instituciones del Estado y entre estas y la ciudadanía”. Así, la reforma al aparato estatal produce “‘cambios discontinuos’ que alteran el modo de razonamiento del Estado, que cambian el carácter de la acción pública, aportando nuevos valores y principios, que obligan al cambio de comportamiento de actores”.

Aunque somos plenamente conscientes de las diferencias que pueden existir entre ambos conceptos, ellas no resultan especialmente relevantes para los objetivos de este trabajo. Esto se explica, principalmente, por tres razones. En primer lugar, tanto el informe de la Comisión de Modernización del CEP como el libro publicado por ellos en 2018 no distinguen entre la idea de modernización y la de reforma del Estado, ni tampoco establecen un marco teórico que permita diferenciarlas. Algo similar ocurre con el documento del Consorcio, que incorpora explícitamente propuestas de modernización y reforma, pero sin distinguir entre ambos conceptos. Esta tendencia no es exclusiva de las propuestas de la sociedad civil, pues la agenda de modernización emprendida por el gobierno actual, por ejemplo, también reúne iniciativas que, según algunos, podrían ser calificadas como modernizadoras y reformadoras.

que incorpora explícitamente propuestas de modernización y reforma, pero sin distinguir entre ambos conceptos. Esta tendencia no es exclusiva de las propuestas de la sociedad civil, pues la agenda de modernización emprendida por el gobierno actual, por ejemplo, también reúne iniciativas que, según algunos, podrían ser calificadas como modernizadoras y reformadoras.

En segundo lugar, las expectativas que subyacen a estas propuestas —y las razones que las justifican— tienen mayor sintonía con los efectos de reformas integrales al sector público que con aquellos que surgen de una modernización comprendida en sentido estricto.

En tercer lugar, y en relación con lo anterior, consideramos que en el contexto actual tanto la modernización como la reforma del Estado implican tensiones similares. Aunque puedan ser comprendidas como ideas distintas, que en teoría responden a procesos diversos, las profundas divergencias políticas, la extendida polarización y el eventual inicio del proceso constituyente hacen imposible fragmentar la discusión sobre el aparato estatal. Cualquier debate en torno a él, por menor que sea, inevitablemente conducirá a nuestros sectores políticos a la natural deliberación respecto del papel del Estado en la vida común. En este sentido, coincidimos con Tomassini en que no solo resulta imposible separar la modernización administrativa de la reforma del Estado, sino también “de la calidad del sistema político y de las características de la cultura cívica de cada país”. De hecho, que la modernización se comprenda como un proceso continuo revela la necesidad de construir acuerdos políticos transversales y la importancia de definir un modelo de país, con metas compartidas que se transformen en políticas de Estado que trasciendan a los distintos gobiernos.


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